Mi volt eddig?
Magyarországon az állami-önkormányzati szektor beruházásainak túlnyomó részét az uniós források adják, ám a teljes gazdaságban is jelentős szerepet játszanak és gyakorlatilag a még mélyebb recessziótól mentik meg hazánkat. Érthető, hogy a mindenkori államigazgatás egy ily fontos területe, mint az uniós források elosztása erőteljes érdeklődést és heves kritikákat vonz. Szerte a világban megszokott, hogy ahol pénzosztás zajlik, ott nemcsak lelkes sorban állók, hanem kritikusok is szép számmal akadnak. Súlyosabb esetben az intézményrendszer problémái olyan nagyok lehetnek, hogy a kritikusok között a brüsszeli adminisztráció is helyet foglal, ami a kritikusok egy olyan csoportját jelenti, akiket még a renitens államok is komolyan vesznek. Elég, ha néhány régiós szomszédunk nehézségeire gondolunk.
Csehország egyike azon kelet-közép-európai tagállamoknak, amelyek uniós forrásait a Bizottság az elmúlt időszakban befagyasztotta. De míg másik két tagállam - Románia és Bulgária - esetében az intézményesült korrupció volt a szankció fő oka, addig a csehek esetében a döntésben komoly szerepet játszott a források elosztását koordináló háttérintézmények instabilitása is. Mondhatjuk úgy is, a Bizottság rossz szemmel nézte a cseh politikai érdekek alapján időről-időre átszervezett, személyi változásokon sűrűn áteső, röviden szólva alacsony hatékonysággal működő intézményrendszert. A politika ilyen szintű érdekérvényesülésének következményeként a Bizottság tavaly januári döntése értelmében Csehország közel egy éve nem, vagy csak korlátozottan hívhat le uniós támogatásokat.
Visszatérés
Az uniós források elosztását, a pályázati intézményrendszert Magyarországon is számos jogos és jogtalan kritika érte, esetenként a kormányzaton belülről is. A legutóbbi hírek szerint a döntéshozók végül arra az álláspontra jutottak, hogy a 2014-2020 költségvetési időszakra ismét átszabják a rendszert és az annak számos elemére befolyással bíró irányító hatósági funkciókat a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségtől decentralizáltan az egyes szaktárcákhoz helyezik.
Ki kicsoda a rendszerben?
De kik is a szereplői ennek a sokat emlegetett intézményi hálónak? Az uniós források felhasználását minden tagállamban komoly, több szintű intézményrendszer koordinálja. A koordináló hatóság és az irányító hatóságok (röviden IH) a nemzeti fejlesztési tervek és az abban meghatározott operatív programok megvalósításáért és végrehajtásáért felelős stratégiai szervek - a kormány átalakítási javaslata e szervezeteket terelné az érintett szaktárcák berkein belülre. A hazánkban jelenleg jellemzően államháztartáson kívüli, de állami tulajdonban lévő szereplőként tevékenykedő közreműködő szervezetek (KSZ) a pályázatok kezeléséhez kapcsolódó napi, operatív jellegű teendőket látják el. Többek közt ők fogadják és iktatják a beérkező pályázatokat, vagy éppen tartják a kapcsolatot a kedvezményezettekkel. Az igazoló - korábban kifizető - hatóság szerepe a kedvezményezettek számára teljesített kifizetések elszámolása a Bizottság felé. Azaz a gyakorlatban ez a - jelenleg is minisztériumi keretek között működő - szerv hívja le az EU-tól a támogatásként érkező több milliót eurót. A fenti intézményektől mindenképpen független ellenőrző hatóság és monitoring bizottság feladata pedig a forrásfelhasználás folyamatának nyomon követése, értékelése és ellenőrzése. Az egyes szinteken a szereplők minden esetben jól lehatárolható, egymástól elkülönülő feladatokat látnak el. Azonban az Európai Unió ezen intézmények esetében csak az elvárt alapfunkciókat, feladatköröket határozza meg, az intézmények kialakítása, működési kereteinek meghatározása tagállami hatáskörben dől el. Ennek köszönhetően nyílik most lehetősége a kormánynak a rendszer - újbóli - gyökeres átalakítására.
A fejlesztéspolitika egy ilyen lényeges eleménél természetesnek tekinthető, hogy egy ország az intézményi tanulási folyamat során az első tíz évben időről-időre finomítja a rendszert. Ugyanakkor mindenképpen érdemes figyelembe venni a korábbi tapasztalatokat, így elkerülhető, hogy a döntéshozók újra feltalálják a meleg vizet és az évek sora alatt ciklikusan ismétlődő centralizáció-decentralizáció éppen aktuális hullámára valamiféle soha nem látott új csodafegyverként tekintsenek. Magyarország ugyanis most lényegében ahhoz a rendszerhez kíván visszatérni, amit annak idején, a 2007-2013-as költségvetési időszak kezdetén éppen a hatékonyság növelésére hivatkozva vetett el.
A kezdetek, 2004-2006
Az Európai Unióhoz való 2004-es csatlakozásunkat követően a nemzeti fejlesztési terv végrehajtásához kapcsolódó hatósági feladatokat egy külön erre a célra létrehozott kormányzati szerv, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal látta el, míg az egyes operatív programokhoz tartozó irányító hatósági jogkörök a szaktárcákhoz tartoztak. A kifizető hatóságot a Pénzügyminisztériumon belül jelölték ki, a számtalan, olykor egymással párhuzamosan tevékenykedő közreműködő szervezet pedig államháztartáson belüli-, vagy államháztartáshoz kötődő ügynökség, nonprofit szerv volt. A stratégiaalkotás, programszintű végrehajtás és operatív lebonyolítás tehát közvetlen kormányzati befolyás alatt állt.
Új idők hajnala, 2007-2013
A kezdeti tapasztalatok alapján úgy tűnt, a forrásfelhasználás hatékonyságának növelése érdekében érdemi intézményi reformra volna szükség. Így 2006 nyarán a Nemzeti Fejlesztési Hivatal jogutódjaként és a pályázati rendszer csúcsszerveként létrejött az önálló jogkörrel rendelkező, de államigazgatási szervként működő Nemzeti Fejlesztési Ügynökség. Az operatív programok irányító hatóságai ezt követően az ügynökség keretein belül, a szakminisztériumoktól függetlenül tevékenykedtek. Továbbá racionalizálták a közreműködő szervezetek működését is, melynek köszönhetően számuk jelentősen csökkent. A reform lényegében egy a szaktárcáktól független, centralizált intézményrendszert eredményezett.
Hogy melyik rendszer volt hatékonyabb, azt nehéz objektív szempontok alapján értékelni. A 2004 és 2006 közötti időszak nyugodtan nevezhető tanulóévnek, ahol a rendszer anomáliái inkább betudhatóak a szereplők tapasztalatlanságának és rutintalanságának, mintsem a decentralizált, de kormányzati szerveken belül integráltan működő intézményrendszerből fakadó hiányosságoknak. Bár ezt követően az NFÜ létrehozása utáni időszakban kétségtelenül javult az abszorpciós mutatónk és a kifizetések üteme, ez részben a forrásfelhasználás természetes folyamatának tudható be és nem egyértelműen csak az intézményrendszer javuló működésének. Egy mindenesetre biztos: bő hat év elteltével a kormányzat újra visszaállna a rajtkőre a pályázati rendszer tekintetében. Vajon milyen következményekkel járhat ez a lépés?
Itt vannak a javaslatok!
Kérdés- és érdekkörök
Tagadhatatlan, hogy a tervezett változásokkal a kormány a közvetlen minisztériumi hatalmi központokat, illetve a többi minisztériumot erősíti a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium rovására. A Nemzeti Fejlesztési Minisztérium térvesztése különösen szembetűnő, hiszen a jelenlegi tervek szerint csak a források nagyjából 10 százalékát kitevő közlekedésfejlesztést tarthatná meg “házon belül". A változás egyértelműen az egyes szaktárcákhoz kötődő politikai szereplők pozícióit erősíti. Az ilyen jellegű átszervezések szokásos elméleti érve, hogy a szaktárcák megalapozottabb döntéseket tudnak hozni saját területükön, a források céljait tekintve. Az egyes országok uniós forrásokkal kapcsolatos fejlesztési tervei, stratégiaalkotása azonban mindenképpen sokszereplős folyamat, a szaktárcák erőteljesen képviseltetik magukat a tervezés során. Elfogadott operatív programok prioritásaiban pedig makrogazdaságilag értékelhető pozitív változtatás végrehajtásának valószínűsége egyébként is rendkívül kicsi.
Minden egyéb változatlansága mellett az irányító hatóságok decentralizációja felveti a koordináció szétesésének veszélyét, ugyanis az NFÜ nem csupán irányíró hatóságokból áll, a munkát támogató közös főosztályok (pl. közbeszerzés, informatikai, jogi területek) elengedhetetlenek a sikeres működéshez. E területek speciális EU ismereteket igényelnek és bár az elméleti lehetőség megvan a szaktárcáknál ilyen egységek létrehozására ez drága párhuzamosságokkal járna együtt. Ha pedig a támogató főosztályok (engedélyezett létszámuk jelenleg összesen megközelítőleg 74 fő) szolgáltatásait továbbra is az NFÜ nyújtaná, az megkérdőjelezné az egész átalakítást. Mindemellett nem teljesen világos még a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság szerepe és az irányító hatóságokhoz, valamint az NGM-hez tartozó Nemzeti Tervezési Hivatalhoz való viszonya.
További fontos tisztázandó kérdés a jövendő irányító hatóságok apparátusa. Ha egyszerűen átveszik az IH-kat az államtitkárságok, akkor hosszú hónapokig nem lesznek igazán beágyazva a minisztériumi munkamenetbe. Ha akár részben új apparátust szükséges felállítani, úgy az állomány új részének felkészítése további hónapokat vesz majd igénybe. További kérdés, hogy a programprioritások miatt speciális helyzetben lévő ROP IH-k (Regionális Operatív Program) melyik minisztériumhoz fognak tartozni és egyáltalán lesznek-e regionális szintű operatív programok. Mindezeket és a pályázati rendszer 2010-es átszervezések utáni egy éves lefagyását figyelembe véve kijelenthető, hogy az intézményrendszer átszabása miatt ismét fennállhat a csúszás veszélye. Természetesen, ha a kormányzat feltett szándéka, hogy a 2014-től kezdődő uniós költségvetési időszakban másképp akarja működtetni az intézményrendszert, akkor a szükséges lépéseket idén minél hamarabb meg kell lépnie.
Javaslatok
Az átalakítás részletei még bizonytalanok, ám akármilyen intézményrendszert is kíván felépíteni a kormány, van néhány szempont, amelyet hasznos az eddigi tapasztalatok alapján mérlegelnie:
- Mellőzendő, hogy egy projekt pályázati folyamatában egynél több közreműködő szervezet legyen érintett, különösen abban az esetben, ha ezek a pályázóval is kapcsolatba kerülnek.
- Ha lehetséges el kell kerülni, hogy a tervezési időszakon belül egy-egy irányító hatóság “anyaszervezetet" váltson.
- A 2014-2020 programozási időszakban elkerülendő programok/projektek "menetközben" történő átadása egyik közreműködő szervezettől/IH-tól a másiknak, beleértve a jelenlegi időszak kifutó programjait is. Ez egy ideig a két intézményrendszer párhuzamos működésével jár együtt, ám a korábbi tapasztalatok szerint a káosz még nagyobb áldozatot jelentene, mint egy felelősségi kört illetően jól lehatárolt többes rendszer.
- Az akcióterveket és a pályázati kiírásokat illetően a szakmai szervezetekkel együttműködve érdemi társadalmi egyeztetésre, de legalábbis precíz igényfelmérésre van szükség. Így elkerülhetőek az olyan méltatlan esetek, mint az iskolák hatalmas túljelentkezése miatt a támogatás lottósorsolásra emlékeztető megítélése (TÁMOP 3.1.4 tavaly novemberben).
- Folyamatosan ügyelni kell arra, hogy a pályázási folyamat egyszerűsítését szolgálva a felsőbb szintű döntéshozók által egyszer már kigyomlált adminisztratív nehézségeket a közreműködő szervezetek ne tudják apránként "visszacsempészni" a rendszerbe
- Ezzel összefüggésben az átláthatóság, az egyértelmű jogszabályi háttér és az intézményrendszerben dolgozók számára szakmai, erkölcsi és anyagi biztonság nyújtása a kormányzat részéről segít abban, hogy a delegált döntési központok ne csak papíron létezzenek, hanem merjenek is döntést hozni. Minél bizonytalanabb és kiszámíthatatlanabb a környezet, a bürokrácia annál inkább hajlamos a "biztonság kedvéért" felsőbb jóváhagyásra várni, így a felsőbb szinten feltorlódnak az ügyek. Sokszor ez az oka a szervezeti munkafolyamati terv szerint gördülékeny intézmények lassúságának. További káros hatásként pedig az alsóbb szinteken bürokratikus önvédelmi mechanizmusként megjelenik az ügyféltől bekért egyre több, felesleges alátámasztó dokumentum beszerzésének veszélye. (A társadalmi problémáról bővebben: Muraközy László szerk. : A bizalmatlanság hálójában - A magyar beteg)
Kiss Gábor Ferenc, Szebeni Dávid
Budapesti Corvinus Egyetem
Gazdaságpolitika Tanszék, Világgazdasági Tanszék
david.szebeni@uni-corvinus.hu
Forrás: portfolio.hu
2013.02.04. 02:16
|
Hirdetésfeladás
Még nincsenek hozzászólások